Dictionnaire juridique européen

80 à 90% de notre législation consumériste vient de Bruxelles. Pour comprendre le processus législatif en Europe, voici quelques définitions et une présentation du rôle des institutions européennes.

La Commission européenne   a le monopole de l’initiative législative donc c'est elle qui fait une proposition de texte. Le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne peuvent par contre lui demander de présenter une proposition législative.

La Commission fait une proposition de directive ou de règlement. Elle peut sinon prendre des décisions, émettre des avis ou publier des recommandations (voir définitions ci-dessous). La Commission européenne peut également proposer des programmes ou actions spécifiques.

La proposition de texte émanant de la Commission européenne est ensuite soumise au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne.

Généralement, et pour la grande majorité des lois en matière de consommation, la proposition de texte fait alors l’objet d’une procédure législative ordinaire de codécision de ces deux organes. 

Il existe également des procédures dans lesquelles le Parlement européen n’a qu’un pouvoir d'approbation (ex: accord international) ou n'est que consulté mais ces procédures sont plus rares.

Au sein du Parlement européen, la proposition de texte est travaillée par les commissions parlementaires. En matière de protection des consommateurs, ce sont souvent les commissions IMCO (Marché Intérieur et Protection des Consommateurs) ou TRAN (Transport et Tourisme) qui étudient les textes mais d’autres commissions peuvent également être impliquées. Un des députés de la commision ("le rapporteur") sera alors en charge de rédiger un rapport sur la proposition de texte. Le rapport contient des propositions d’amendements visant à modifier le texte proposé par la Commission européenne. Il sera débattu et voté par la commission parlementaire en charge du texte.

Le texte législatif est alors retravaillé, avec les amendements, et soumis au vote en séance plénière   du Parlement européen.

Une fois que le Parlement a voté définitivement son texte, il est soumis au Conseil de l’UE qui pourra également proposer des amendements, et le texte fera navette jusqu’à obtention d’un accord –ou non.

Tous les cinq ans, les citoyens européens élisent directement leurs députés, lors des élections européennes.

Le Parlement européen joue un rôle essentiel en Europe :

  • il examine et adopte les actes législatifs avec le Conseil de l’Union européenne ;
  • il exerce un contrôle sur les activités des autres institutions européennes et notamment sur la Commission européenne ;
  • il élit le président de la Commission et approuve la nomination de la Commission (président et collège de commissaire)
  • il examine et adopte le budget de l'Union avec le Conseil.

Le Conseil de l'Union européenne réunit les ministres des gouvernements de chaque pays membre.

Il n'existe pas de membres « permanents », pour chaque réunion les pays membres vont déléguer le ministre compétent. 

Le conseil est la voix des Etats membres de l‘UE :

  • il négocie et adopte la législation avec le Parlement européen,

  • il coordonne les politiques des pays de l’UE,

  • il développe la politique étrangère et de sécurité de l’UE,

  • il conclut des accors entre l’UE et d’autres pays ou organisations internationales

  • il adopte le budget annuel de l’UE avec le Parlement européen.

A ne pas confondre avec le Conseil de l'Europe ou le Conseil européen.

Le droit communautaire est constitué par trois sources du droit :

Pour l’accomplissement de leurs missions, les institutions européennes peuvent adopter des règlements, directives, décisions ou encore des recommandations ou avis (article 288 du TFUE). Ces différents actes constituent ce que l’on appelle le droit dérivé. Il est édicté par les organes de la communauté selon différentes procédures déterminées par les traités. Chaque acte est différent dans sa procédure d’adoption et dans ses effets.

La directive est généralement proposée par la Commission européenne et adoptée par le Conseil de l’Union européenne avec le Parlement européen ou, dans certains cas, seul.

Elle est publiée au Journal officiel de l’Union européenne et entre en vigueur à la date qu’elle fixe, ou à défaut le 20e jour suivant la publication.

Mais, pour qu’elle produise un effet dans les droits nationaux et donc pour les consommateurs, les États membres doivent la transposer dans leur droit national. Ils doivent ainsi adapter leur droit national pour permettre la réalisation de l’objectif fixé par la directive. Il peut alors être nécessaire de créer des nouvelles dispositions, de changer des dispositions existantes ou encore en abroger. Selon le TFUE « La directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. »

Harmonisation minimale ou maximale ?

  • la directive d’harmonisation minimale permet aux Etats membres de maintenir ou  de prévoir un niveau de protection des consommateurs plus élevé sur leur territoire ;
  • la directive d’harmonisation maximale établit les mêmes règles dans tous les Etats membres de l’Union européenne.

En principe, la directive doit être transposée dans un délai fixé par les institutions (de 6 mois à 2 ans). A défaut de transposition dans les délais, une procédure pourra être engagée à l’encontre de l’Etat concerné.

Mais une directive non transposée n’est pas dépourvue de tout effet :

  • elle aura un effet direct vertical à l’expiration du délai de transposition. Un particulier peut donc l’invoquer dans une procédure judiciaire à l’encontre de l’Etat.
  • Par contre, la directive n’a pas d’effet direct horizontal (un particulier ne peut l’invoquer à l’encontre d’un autre particulier devant les tribunaux).

Coin du juriste

La Cour de justice a établi plusieurs conditions pour qu’un particulier puisse invoquer une directive. Voir le communiqué sur l’arrêt d’Assemblée du Conseil d’Etat du 30 octobre 2009 dans l'affaire PERREUX.

Voici quelques exemples de directives européennes dans le domaine de la protection des consommateurs :

Le règlement est également un acte du droit dérivé européen, comme la directive européenne mais il est d’effet direct. Il n’a ainsi pas besoin de transposition dans les droits nationaux pour produire ses effets. On dit qu’il est d’ "application immédiate".

L’article 288 TFUE stipule en effet : « Le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre. »

Le règlement lie donc les institutions et Etats membres mais aussi les particuliers auxquels il s’adresse directement.

Il est applicable dans tous les États membres de façon uniforme sauf exclusion expresse (exemple le Règlement (CE) no 1896/2006 instituant une procédure européenne d'injonction de payer ne s’applique pas au Danemark) et ce dès son entrée en vigueur, c’est-à-dire 20 jours après sa publication au Journal officiel. La non-publication n’entraîne pas l’illégalité du règlement mais exclut son effet obligatoire.

Selon la procédure d’adoption, on distingue deux types de règlements :

Coin du juriste

Il existe également le règlement d’application qui permet de préciser les modalités d’exécution d’un règlement. Il se réfère donc toujours à un règlement de base pour en fixer les règles essentielles plutôt techniques de mise en œuvre.

Voici quelques exemples de règlements européens dans le domaine de la protection des consommateurs :

La décision est également un acte juridique européen, pris par le Conseil de l’Union européenne ou la Commission européenne. Comme pour le règlement européen, il s’agit d’un acte obligatoire, directement applicable mais sans portée générale et seulement applicable à la catégorie des destinataires mentionnés (particuliers, entreprises, Etats membres…).

L’article 288 TFUE stipule en effet : « Le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre. La décision est obligatoire dans tous ses éléments pour les destinataires qu’elle désigne. »

Elle entre en vigueur à la date qu’elle fixe, ou à défaut le 20e jour suivant la publication.

Exemple de décision européenne dans le domaine de la protection des consommateurs :

  • Décision n° 1926/2006/CE du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, établissant un programme d'action communautaire dans le domaine de la politique des consommateurs (2007-2013).

Contrairement aux directives, règlements et décisions, ces actes ne sont pas obligatoires. Leur publication au Journal Officiel n'est pas obligatoire.

Les avis peuvent émaner des différents organes de l’Union européenne. Ils peuvent exprimer une prise de position ou une intention politique.

Les recommandations sont émises par la Commission européenne ou le Conseil de l’Union européenne afin d’inciter les États membres à suivre une certaine politique. La Cour de justice de l’Union européenne accorde une importance particulière aux recommandations et estime que les juges nationaux sont tenus de les prendre en considération lorsqu’ils rendent leur décision.

Exemples de recommandations dans le domaine de la protection des consommateurs :

  • Recommandation 98/257/CE de la Commission du 30 mars 1998 concernant les principes applicables aux organes responsables pour la résolution extrajudiciaire des litiges de consommation.
  • Recommandation de la Commission du 4 avril 2001 relative aux principes applicables aux organes extrajudiciaires chargés de la résolution consensuelle des litiges de consommation.

Il convient de distinguer les directives qui doivent être transposées en droit national, des règlements qui sont d’application immédiate. (Plus d’informations ci-dessus). 

Les Etats-membres peuvent décider d’adopter un texte de transposition transversale ou plusieurs textes législatifs, comme par exemple pour la directive services.

Le texte de transposition ne peut traiter que de la transposition de la directive ou alors avoir un champ d’application plus large, comme la Loi "consommation" en France qui a permis de transposer la  directive 2011/83/UE sur les droits des consommateurs.

Processus législatif en France

En France, l’avant-projet définitif de loi est transmis obligatoirement au Conseil d’Etat pour avis consultatif. Le projet de loi, éventuellement corrigé, est alors présenté au Conseil des Ministres qui en délibère.Le projet est ensuite déposé au Parlement. Selon la matière, le projet de loi est d’abord déposé à l’Assemblée nationale ou au Sénat.

En France, chaque ministère, dans son domaine de compétence, est responsable de la transposition des directives. Si le sujet relève de la compétence de plusieurs ministères, un ministère chef de file doit être désigné. Il est par conséquent important que les équipes ministérielles soient impliquées dès l’élaboration de la proposition de texte européen afin de représenter la position de la France. Plus d’information

Que ce soit au Sénat ou à l’Assemblée, le projet de loi sera examiné par une des commissions parlementaires (commissions à l'Assemblée; commissions au Sénat), en fonction du sujet. D’autres commissions de la même assemblée peuvent être saisies pour avis. Un rapporteur sera désigné par les membres de la commission chargé de présenter un rapport et notamment d’entendre les représentants des différentes organisations (syndicats, associations…) concernées par le texte dont il a la charge.Le texte est discuté en commission, des amendements peuvent encore être déposés dans un certain délai, puis le rapport définitif est voté et publié. Le projet définitif est alors discuté et voté en séance plénière, article par article, amendement par amendement.

Chaque projet de loi devant être successivement discuté par les deux assemblées, le projet de loi va faire une navette entre les deux chambres jusqu’à un accord sur le texte. Si au bout de deux lectures dans chaque assemblée (ou une en cas de procédure « accélérée »)  aucun accord n’a pu être trouvé, à la demande du gouvernement, une commission mixte paritaire peut élaborer un compromis. A défaut, après une dernière lecture dans chaque assemblée, le gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer.

Suite à l’adoption définitive de la loi celle-ci est transmise au gouvernement (sauf en cas de saisine du Conseil Constitutionnel) et quinze jours après promulguée par le Président de la République. Le texte de loi est alors publié au Journal officiel et entre en vigueur soit le jour fixé dans le texte ou, à défaut, le lendemain de la publication au Journal officiel.

Souvent, les projets de lois nécessitent des précisions pour la mise en œuvre. Ces précisions seront apportées dans des décrets d’application.

Pour vérifier si votre pays a transposé une directive européenne, cliquez ici 

L’Etat membre devra informer la Commission européenne des mesures de transposition entreprises. A défaut de transposition dans les temps, la Commission européenne peut engager une procédure d’infraction à l’encontre de l’Etat membre.

Toute juridiction nationale, saisie d’un litige dans lequel l’application d’une règle de droit européen soulève des questions, peut interroger la Cour de Justice de l'UE (CJUE) sur l'interprétation du droit de l’Union ou sur la validité d'un acte de l’Union.

La saisie de la CJUE est obligatoire pour les juridictions nationales qui statuent en dernier ressort, c’est-à-dire dont les décisions ne peuvent faire l’objet d’un recours.

La Cour ne tranche pas le litige national. Il appartient à la juridiction nationale de résoudre l'affaire conformément à la décision de la Cour. Cette décision lie, de la même manière, les autres juridictions nationales qui seraient saisies d’un problème similaire.